宏观经济研究：专项债已到哪里去财政活水还能哪里来？

研究结论

2022年上半年，由于疫情的意外影响，私人部门的增长受到压力，政策引导的投资迅速补仓，有效稳定了宏观经济市场但目前时间点上，一般财政每个月都是开源节流，全年的专项债券也基本发行完毕，财政支出存在下行压力在此背景下，我们将重点关注以下两个问题:一是上半年专项债券发行节奏空前，从地域和投向上看有什么特点和原因，二是下半年财政资金补充方式有哪些

2022年专项债关键词:前端，重工业项目，地域集中:截至6月，新增专项债已达到年度额度的93.1%，2019—2021年同期分别为64.5%，59.5%和27.8%，今年专项债券更倾向于工业园区等符合各地中长期经济规划的工业项目，二季度工业项目投资占比高于一季度一方面，第二批专项债券适当扩大了专项债券的支持领域，另一方面，产业项目更容易产生优质现金流此外，考虑到截至7月11日，中小银行开发的专项债券规模远低于2021年全年，且据公开媒体报道，近期将有更多省市的专项债券发行计划获批发行预计剩余2000亿元左右的专项债券部分用于补充中小银行资本，全年专项债券发行区域集中度高，经济强省承担了发行更多专项债券，扩大政府投资的责任值得注意的是，今年5—6月，新疆专项债券发行规模明显上升，或与新疆新能源项目建设的紧迫性有关

下半年资金能从哪里来，规模如何我们测算各种渠道的增量资金有望在5000亿元以上:经过2020年和2021年两年的休养生息，根据2019年的经验，非税收入仍有可能保持在较高水平，全年国有资本经营收入总额有望为财政提供约2664亿元的增量，2006年以来，累计有近1.3万亿未使用的国债发行如果按照2020年超发比例计算，今年超发国债预计提供2385亿元左右，地方政府可以利用上一年度已发行但未使用的新增专项债务额度自2019年以来，国家层面已发行专项债务额度有2150亿元的释放潜力但2019年以来，北京，上海，广东等经济或金融大省，利用未使用额度进行超发的空间已经不大反而是安徽，四川等资金实力较弱的省份有超发潜力

增加专项债券额度，发行专项债券，提前使用2023年专项债券额度等方式也有相关讨论，但流程复杂，需要NPC常委会议和委员长会议重点讨论:除了2020年专项债券首次亮相政治局会议外 增发建设债券或专项债券的流程是NPC常委会委员长会议审议财政部发行专项债券的议案—> NPC常委会听取财政部长关于议案的说明—> NPC常委会同意议案—>因此，如果要增发专项国债或专项债券，最早需要观察7月底8月初的人大常委会委员长会议， 年中虽未出现调整新增专项债额度的情况，但增发专项债是可行的，流程与增发国债或专项国债类似根据财政部关于地方政府债务限额管理的实施意见，地方政府可以根据经济情况，由国务院提请全国人大常委会批准，提前动用明年专项债务额度有想象空间，这也涉及到一定的制度突破此外，可以发行政策性金融债作为过桥资金，也可以由国务院提请全国人大常委会扩大2022年新增专项债务额度，并在未来相应调整2023年的额度，同时国务院也可以提前下达部分明年的额度用于过桥

伴随着今年专项债券发行接近尾声，即使今年调入资金规模空前，四季度也不可避免地会出现财政收支缺口，其中:一般公共财政全年可能面临约5700亿元的减支，但通过上述非税收入和盘活往年债务额，下半年有可能回归平衡，政府资金需要弥补收支缺口如果后续土地出让增速仍然较弱，可以增发专项债券弥补政府性基金的收支缺口或者继续用证券债券为政府性基金分担支出压力

风险:疫情对经济和财政收支的影响不确定，相关数据的估计和结论可能有偏差由于假设变化而导致的转移资金等计量结果变化的风险，本文涉及的各种增加补充资金的方式，可能是基于市场判断，也可能不会发生